路边的道渣石

　　成都公路经过“九五”期的跨越式发展，已实现高速公路出境、快速通道联接区县和农村公路联网。在公路建设大投入、大开发、大发展之际，我局通过深化养护机制改革，尝试市场化养护的新方式，努力提高公路管养水平，确保了路网的完好畅通，提升了公路整体形象。现将我市在培育养护市场方面的一些做法介绍如下：

　　一、成都公路现状及养护市场化的程度

　　目前，成都公路总里程为13374公里，公路密度为107.9公里/百平方公里，其中：高速公路202公里，一、二级公路1913公里。市区与二十个区(市)县已全部实现用二级以上公路连接，其中由高速公路连接的有12个。全市337个乡镇全部实现通水泥(沥青)路，全市4637个行政村全部实现通公路，有8个区县实现村村通水泥(沥青)路。

　　在公路建设快速发展的同时，我们积极探索市场化养护的新路子。目前，我市养护市场化的程度是：在养护方式上，全市干线公路养护全部实行“招标承包、合同管理、工程监理”， 非干线公路正朝着这方向逐步推广；在养护资金管理上，实行计量核定，合同支付；在养护市场主体培育方面，原成都总段及分段已改制为股份合作制企业，各区(市)县交通局都成立了各自的养护公司。我市市场化养护的模式初步建立，打破了按行政区域确定养护单位、按人头(或公里)下达养护资金的计划养护方式。

　　二、进行市场化养护的主要举措

　　成都公路养护走向市场化不是一蹴而就完成的，而是经历了互为联系、互为补充的三个发展阶段。

　　（一）、下放非干线公路。

　　在下放非干线公路前，成都公路养护总段不单是生产性单位，在负责713公里公路养护的同时，履行着部分行业管理的职能，当时仅管理人员就达200多人，与公路主管部门职能设置有交叉；同时随着公路快速发展，原有部分干线公路已逐渐丧失了继续作为干线公路的功能，然而又在各区县境内发挥着重要作用，但各区县却没有相应的管理权，鉴于以上情况，为减少公路交叉管理层次，做到事企分开，责权统一，我市在1996年将总段管养的387公里不具备干线功能的公路下放给各区(市)县管养，随路下放人员和养护资金。

　　非干线公路下放为市场化养护初步奠定了思想基础。非干线公路下放后，原成都总段管养里程仅为326公里，仅在职职工就有1200余人。

　　养护单位第一次感到了生存压力，为养护单位及早拓展生存空间，参与公路建设市场和第三产业竞争作好了思想准备。

　　非干线公路下放为市场化养护初步奠定了组织基础。随着非干线公路的下放，原总段公路管理职能逐渐被剥离，使其成为纯生产性的养护单位。公路管理的职能直接纳入公路主管部门，从而作为构成养护市场化主体的业主代表单位和养护实施单位初步形成，职责关系进一步明确。

　　（二）、推行合同化、招投标管理。

　　在计划养护模式下，公路主管部门按人头或按公里下达养护资金，实行行政指令型养护。而养护单位人员富余，管理效率不高，养护生产效率低下，致使养护资金投入与养护质量不相适应，养护实施主体双方缺乏有效的约束机制。 从1996年开始，我市开始尝试招标承包、合同管理的养护方式，具体做法是：将干线公路养护工作分为维护工程、维修工程、专项工程，对维护、维修工程，推行合同化管理。市交通局公路处作为业主代表，每年年初根据道路的使用功能、路面类型、路面宽度、交通流量、使用年限、维护维修的难易程度等因素，核定各条线路的维护、维修经费，确定维护、维修质量标准、养护内容，编制维护、维修招标书，实行邀请招标或公开招标，并聘请养护监理监督养护实施情况；对专项工程采取先内部市场，再逐步社会化的方式，实行全市养护单位范围内的公开招标。 合同化管理和公开招投标为养护市场化找到了途径，它的实施进一步强化了市场意识，按计划下达养路经费的方式，逐步转变为按合同计量支付方式，保证了专款专用，同时也使各养护单位意识到：良好的产品(即良好的路容路貌)是谋取收入和利润的前提。“等、靠、要”思想逐渐失去市场。使养护职工意识到：劳动力就是商品，只有付出劳动才能取得报酬。

　　合同化管理和公开招投标的实施，进一步培育了养护市场主体。使原养护单位与业主和业主代表的行政隶属关系转变为经济合同关系，管理与被管理的关系转变为合作伙伴关系，为养护市场化奠定了坚实的基础。

　　目前，合同化管理和公开招投标也在非干线公路养护中逐步推行。

　　（三）、转换、改革养护体制。

　　合同化管理的推行，初步理顺了养护实施主体间的管理关系。而养护单位内部机构臃肿、人员富余、管理方式落后等一系列问题并未得到解决，进行养护机制转换和改革，走企业化管理之路则养护单位内部生产关系的一次调整，是生产力的一次解放。

　　在改革方案上，有的放矢，分类实施。我市公路养护单位大体分为三类：第一类是近郊公路所，人员少，包袱轻，经济实力较强，管养里程虽短，但大多位于城郊结合部，管理难度大；第二类是远郊公路段(所)，人员多，管养里程长，路况差别大，养护投入相对较少，养人养路矛盾突出，实体较少，经济实体相对较弱；第三类是市交通局直属的管养干线公路的养护总段及各分段，建段时间长、摊子大、人员多、管养里程少，历史包袱沉重，但是，在市场经济条件下改革起步较早，专业人员众多，具有一定的市场开拓能力。鉴于以上情况，在养护机制改革上，我们不强行推广一个模式，不搞“一刀切”，选择了成都市公路养护总段、锦江区交通局公路所、都江堰市交通局三类具有不同代表性的单位进行改革试点工作。

　　原成都市公路养护总段通过成立股份合作公司进行机制改革。原成都总段是我局直属的全民所有制事业单位，改制前共有在职职工1123人，离退休职工1191人，总段下属五个分段，管养公路326公里，富余人员达797人，占70％。但总段从95年起逐步推行企业化管理，近几年不断组建公司、经济实体，已锻炼了一批经营型管理人才，公路建设市场开拓能力不断增强。由此，总段选择了走事改企的路子，并于2000年11月成功改制为股份合作制企业──成都华川公路建设有限公司。改制后，总段由事业单位转变为独立承担民事责任，自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束的企业经济实体。在解决历史遗留问题上，我们的做法是：⑴为1191名离退休职工建立基本养老保险和基本医疗保险，并全部移交社会保障部门；⑵终止在职职工全民所有制事业人员身份，在为其建立社保关系的条件下，鼓励部分职工自愿同单位终止劳动关系；⑶把市级主管部门批准的职工安置费全部量化配置到职工个人，在自愿的原则下，职工可以作为资本投入公司形成股份，也可以享受公司的优惠安置政策同公司终止劳动关系；⑷对原总段直属的经济实体，在资产评估的基础上，转让、出售给职工实行“个体经营”，经营者和其员工终止同公司的劳动关系，自主走向市场。在改制过程中，市交通局按照有关政策为总段先后注入4358多万元资金作为改制成本，用于安置分流人员和为离退休和在职职工办理基本养老保险和医疗险，保障了改制的顺利进行。锦江区交通局通过路段下放、成立养护实体、分流人员进行机制转换。

　　一是将养护路段、人员、经费一次性全部下放到乡，下放琉三路、石胜路、黉柏路共10公里，每公里配置一名养路工，每人一次性配拨经费4万元给乡政府，作为配置人员的补贴，每公里每年拨养护经费5000元，并每年递增5％；二是成立公路养护公司，公路所按每人平均5万元的标准配置股份，进入公司的人员必须与公路所解除一切关系，并自己出一部分资金参股；三是鼓励辞职。对自愿申请辞职者，按照《四川省专业技术人员和管理人员辞职管理暂行办法》，一次性给予安置补助，单位为辞职职工的养老统筹办至1999年底。

　　都江堰市交通局通过组建经济实体，改革养护方式进行机制转换。一是组建交通工程有限责任公司、公路养护建设有限责任公司、交通物资有限责任公司，安置分流养路职工191人，占在职职工85％以上。公司全面推行企业管理，从根本上将养护管理和养护生产分离开来；二是实行承包制养护方式。将养护生产全部划归公路养护建设有限责任公司，公司将163公里路段划分为10个养护合同段，取消道班，每个合同段实行内部公开招标承包，承包人在承包期间，自由选择职工，职工可自愿选择承包人，双向选择落岗者，作为待岗处理。局对承包路段进行养护考核，各项指标考核不合格者，取消承包资格。 养护单位通过改制，成立了自主经营、自负盈亏、具有独立民事责任的养护经济实体，为养护业主和养护单位进行市场化操作、经济契约化管理提供了组织保障。

　　至此，成都公路养护经历了非干线公路下放、合同化、招投标管理、养护机制转换和改革三个发展阶段后，初步建立了以计量支付和合同化、招投标管理为特征的市场化养护模式，打破了按行政区域确定养护单位、按人头(或公里)下达养护资金的计划养护方式，在此过程中，我们注意处理好了以下三方面的关系：一是注意处理好了改革与稳定的关系。改革在解放生产力的同时，也会带来阵痛，改革伊始，职工难免会有抵触情绪。我局在实施改革过程中，一方面做好思想发动工作，做到晓之以理，动之以情；另一方面妥善安置富余人员，做到改革无情，操作有情。市局按照国家有关政策，为总段改制注入1000多万元资金用于为退休和在职职工建立医疗和养老保险；同时采取循序渐进的改革方式，力求水到渠成。从96年改革开始，我们一直致力于思想观念转换，致力于养护市场主、客体培育等工作，摒弃置于死地而后生的“突发性”改革的做法。改革自始至终没有出现群众事件，没有给社会增加负担。二是注意处理好了扶持与自我发展的关系。推行市场化养护初始，养护单位由于历史上的原因，包袱重，市场竞争能力弱，需要“扶上马，送一程”，但支持并不是资金的直接投放，而是帮助其参与市场竞争来提高其闯荡市场的能力。我市在选择一些建设、养护项目的承包方时，在同等条件下，优先考虑系统内建设、养护单位。原成都养护总段自98年以来，年合同产值连续保持了亿元以上，在优质高效地完成10多项高速公路、大型桥梁施工的过程中，锻炼和造就了一支精干的工程建设队伍，技术经济实力，、装备水平得以快速提高，为进行企业化改革奠定了基础。 三是注意处理好了利润分配和资本积累的关系。推行市场化养护后，养护单位在搞好公路养护的同时，积极参与公路建设市场和第三产业发展，企业综合实力得到提高，企业有了可分配的利润，在我局的引导下，养护单位没有把创造的利润“分光、用光、吃光”，而是进行自有资金的积累，逐步把企业做大、做强。

　　 三、进行市场化养护取得的初步成效

　　第一、养护质量稳步提高。从1996－2000年，国省干线公路好路率分别为：70.6%、80％、81.8%、85.2%、86.9%；县道好路率分别为：76%、77.1%、79.1%、80.8%、82.3%，确保了路网的安全畅通，基本实现了公路的畅、洁、绿、美。在我市公路投资规模大幅增长的同时，通过高质量的养护，为我市公路走内涵式发展道路奠定了基础。

　　第二、思想观念得到更新。市场化养护增强了养护单位的市场开拓意识，遇到困难时，不找主管找业主，变依赖为主动寻找市场；市场化养护增强了养护单位的效益观念，意识到养护作业效率的提高是创造收益的前提；市场化养护增强了养护单位的竞争意识，意识到只有不断提高技术、经济实力，提高服务质量，才能在日趋激烈的市场竞争中争得一席之地。

　　第三，拓展工程建设取得初步成效，职工收入明显增加。推行市场化养护后，各养护单位在搞好公路养护的同时，以前所未有的开放思想各施所长，创建经济实体。总段成立股份合作制公司后，努力拓展公路建设市场，从98年开始合同产值连续突破亿元大关，同时进军服务行业，成立石象湖交通饭店；原城西分段则在交通标志、标牌业务方面有所突破，同时草堂交通饭店也经营得有声有色。

　　各单位在经历了改革的风雨，经历了闯荡市场的艰辛后，终于得到了市场的回报。2000年，原城东分段利用节假日承揽道路接口、厂区公路维修、龙泉乡山林道路油路修补及锦江公路所管养路段维修，共计完成产值53万元，实现利润9.5万余元，职工人均增收5千余元。2001年伊始，就在龙泉过境段工程中签订了一份50万元的工程合同；原新津分段从98年以来，给职工新增住房2800平方米，人均住房面积达到35平方米，职工收入每年递增1000余元；原都江堰分段利用创造的利润先后新建了筑路机修厂和机械化拌合场，购置了沥青摊铺机、小松装载机、五十铃标线车等机械设备，增强了市场竞争能力，新增固定资产280余万元，新建职工宿舍3000余平方米，职工年平均增收1700元。

　　四、对深化养护市场化改革的认识及下一步打算

　　（一）、对深化改革的认识。

　　在推进养护市场化改革方面，我们取得了一定成绩，但与完全市场化的要求还有一定距离，我们认识到：

　　———深化养护市场化改革是公路里程大幅度增长的要求。目前，成都公路总里程已从“八五”末的5342公里激增至13374公里，公路密度已从“八五”末的43公里/百平方公里激增至107.9公里/百平方公里，且继续呈现出持续发展之势。现有的系统内小市场化养护方式还不能根本解决养护总体成本急剧上升，养护效率低下问题，养护市场走向社会化是一种趋势。

　　———深化养护市场化改革是高等级公路发展的要求。目前，成都高速公路已从“八五”末的0公里增加到202公里，一、二级公路已从“八五”末的478公里增加到1913公里，高等级公路需要有高标准的管理运行体制，需要有专业化、机械化养护队伍，现有机械化养护水平不适应高等级公路的养护要求。

　　———深化养护市场化改革是公路建设投资主体多元化的要求。我市已初步建立多渠道公路建设融资途径，公路建设逐渐由单一的政府行为转化为社会行为和企业行为。目前，我市有收费公路21条，有收费路桥公司13个，各收费路桥公司是独立经营，具有独立法人资格的经济实体，养护资金自主承担。各收费路桥的养护按公司行为运作，采用承包制或招投标制。因此，公路投资主体的多元化要求继续深化公路养护市场化改革。

　　———深化养护市场化改革是与市场经济接轨的要求。在市场经济体制下，市场是配置养护资源的主要途径。原有养护体制在较为封闭的状态中进行，养护生产效率和资金使用效率较差，不适应市场化的要求。

　　（二）、下步打算：

　　1．成立养护市场中介机构，进一步规范养护市场。

　　随着养护市场体制的逐步完善，随着公路主管部门机构改革的不断深化，我们拟成立成都市公路养护协会，将有关养护市场的政策引导、法规管理、信息服务移交给成都市公路养护协会，其主要职责是：⑴ 受交通局委托，制定行规、行约，规范行业行为，建立行业自律机制，协调行业内部关系；⑵ 受交通局委托，承担养护市场规范、资信登记、资质审查和专业技术职务任职资格评审等工作；⑶ 参与公路养护行业发展战略研究，为政府制定行业发展规划提供建议。

　　2．对养护工程中的维护工程等不需要较高专业技术的工作，由养护协会面向社会组织养护。

　　专题：养护改革：山上蹲着一只虎？

长期以来，一代又一代的养路工以无私的奉献精神默默地保障公路畅通。但是，随着体制改革的不断深入，遇到了许多新情况，新问题，矛盾也越来越突出。回顾历史，养护工作取得的成就让人欢欣鼓舞，经验教训也让人刻骨铭心，管理体制的几上几下，养护改革的艰难推进以及在市场经济条件下养护工作出现的诸多新问题，都值得我们深刻反思，认真总结。

　　几上几下说体制

　　体制问题是管理工作的根本问题，体制顺与不顺，直接关系到管理工作的成败得失，我国公路的管理体制经历了国外任何一个国家都不曾有过的曲折，反复下放又反复收回，像一粒豆子，被炒来炒去。尽管到目前为止，我们还不能断言哪种模式孰是孰非。但是，这种体制上的左右摇摆对养护管理工作的影响却是深刻而长远的，所造成的损失难以弥补。

　　1950年1月，根据中央人民政府的决定，交通部成立公路总局，主管全国公路养护工作，遵循“通车必养，有路必护”的方针。大多数省、市、自治区也相继建立了省、专区、县三级公路管理机构。同时，设立道班，养护国省干线。这个管理模式对迅速提高公路养护水平，保证畅通，起到了极为重要的作用。公路里程不断增加，养护质量不断提高。然而，好景不长，一场以“浮夸风”“瞎指挥”为主要特征的大跃进开始了，而最先受到冲击的就是公路管理体制。管理体制普遍下放：有的省撤销了公路局，把省管的干线管理机构下放给地、市交通局，有的层层下放，把养护总段、养护段拆散并入修建队伍，有的干脆把养护道班撤销，全部交给人民公社分段养护。这是我国公路管理体制第一次遭到重创，其结果，是养护工作陷于停顿，公路技术状况不断恶化，管理工作几近瘫痪。

　　几年后的“文革”，更是让公路养护工作雪上加霜。许多省属养护机构被撤销，大批干部和技术人员下放农村，规章制度被砸烂，最为严重的1968和1969两年，河北省大部分地区撤销了养路道班和群众养路组织，实行“贫下中农养路”，实际无人负责。辽宁、江西等省市区，公路下放给农村生产队养护，其结果可想而知。

　　在诸多方面公路养护本来就表现得十分脆弱，如何经得起政策上的剧烈震荡。大跃进和“文革”对公路管理体制的灾难性冲击，几乎伤了公路的元气。

　　党的十一届三中全会以后，各省迅速调整了体制，重新恢复了公路局、总段(分局)和段的三级养护机构，大批干部陆续回到公路交通部门，养护管理呈现百废待兴的局面。到1985年，全国公路管理体制均已健全，管理体制主要出现了两种形式，一是由省厅局实行垂直管理(又称条条管理)，一是将体制下放到各地市(又称条块结合管理)，并且有放有收。这种局面一方面说明公路事业发展速度加快，另一方面也说明，在计划经济向市场经济转型期，由于探索、尝试而导致了公路管理体制的再一次混乱。上个世纪九十年代前后，体制的下放和回收几平成了改革的代名词。短短的几年时间，体制反复下放回收，表现出较大的随意性。体制经历了再一次的震荡，而震荡-的余波至今未散。

　　因此，当我们今天重新谈论公路养护管理工作半个世纪的历程时，常常是一句无奈的“体制不顺”，仔细一想，这四个字却包含了管理体制的风风雨雨、起起伏伏，体制不顺所带来的诸多矛盾和影响，几乎构成了对公路事业的伤筋动骨，个别省甚至再一次撤销公路局。实践证明，体制不顺是一切管理工作不顺的最主要因素。不要讲其它，单就公路部门的名称、级别，就是五花八门，莫衷一是。有叫公路局，有叫公路管理局，同样的机构有叫总段，有叫分局，甚至同一个省里的不同地区，名称也不尽相同。特别是在九十年代后期，在公路迅速发展的大好形势下，公路管理部门又一次陷入了错纵复杂的局面，公路管理再一次出现了分割、重组、化整为零的局面。本为一个部门管的事，化为几个部门来管理，结果是机构重整，人员增加，效率低下。

　　这几年，随便提起一个公路段，人员超编都非常严重。四川省公路体制下放后，人员增加了总数的14％。据了解，东北某县公路段．一年换了七位段长，还十来个乡镇长存后面排队。因体制不顺而导致的人员失控，给公路养护造成了沉重的负担，大量的非专业人员拥向公路，而真正有才学的专业人员又因待遇低下而纷纷流失。试想，在经济发展不断加快的今天 公路部门首先就被管理体制以及体制不顺所带来的诸多矛盾缠住了双脚，怎么可能有更大的发展，怎么可能适应新的形势。

　　改革从承包养护开始

　　由于体制的不顺，公路养护必然需要改革，而这种改革更多的表现为对管理体制不顺造成的损失的一种弥补。

　　上个世纪八十年代中期，公路养护部门在全国范围内开始了改革。公路段增加一个新的工种，叫核算员，其职责是核实计算每个道班完成的生产任务。核算员的出现也标志着公路养护改革的开始。以承包养护为主要内容的改革，对传统的靠工作热情，靠无私奉献精神，靠朴素的劳动态度和简单的工资关系维系的养护形态，提出了前所未有的挑战。

　　当然，我们回过头来看十几年前的承包养护，似乎没有太多的可取之处，但十多年前，它却是一种全新的内容，阻力实在不小，有的职工甚至与段长动过刀子。

　　应该说，承包养护在养护领域开辟了一片新天地，它第一次将职工的劳动用量化的形式表现了出来，这就是一种进步。就是到现在，承包养护仍然具有十分重要的借鉴意义。九十年代以后的养护改革工作，一直没有间断，每个省市公路部门几乎都把改革写进每年的工作报告，每年都要提出若干改革意见，拿出若干改革措施，并取得了丰硕成果。

　　2001年5月28日，胡希捷副部长在全国公路养护管理工作会议上指出，根据交通部“管养分离，事企分开”的原则，从“三个有利于”出发，大胆实践，稳步推进，积极培育公路养护工程市场、计划经济条件下长期形成的“大锅饭铁饭碗”体制基本被打破。公路养护工作初步实现了“三个转变”。

　　各地在建立符合市场经济体制要求的新型公路养护模式上，进行多种形式的探索与实践，如江苏省率先建立了养护市场资质管理和准入制度，组建养护工程公司73个，其中28个单位已不再拨付事业经费。辽宁省制定了改革“三步走”的总体思路，已经完成大中修施工单位企业化改革，为全省离退休职工一次性交纳了社会养老统筹金，工资实行社会发放。江西、湖北、云南等省进行的养护公司试点，山西、内蒙古、新疆等省区实行的内部招投标制度。吉林省实行的“国路民养”，四川省成都市进行的养护内部市场化的改革，也都取得了很好的效果。这些改革措施，使公路管理机构从繁杂的具体生产事务中解脱出来，集中精力抓好行业管理工作，也有效的降低了养护成本，提高了投资效益。最近两年，有些省市如上海市就在积极稳妥的前提下，进一步走出了公司养护的模式，进行了养护工程招投标，效果很好。

　　正如胡希捷副部长所言，公路养护改革着实进行了许多有益的探索与实践，也取得了很好的效果。但是，综合分析全国公路养护改革的实绩，不难看出，就目前所推行的公司化养护，内部招投标养护等，其基本形态依然没有离开承包养护的范畴，而是承包养护的深化或完善。因此，在分析养护改革的时候，自然就发现我们的养护改革存在几个明显的特点。

　　一是限于内部运行机制改革，体制没有发生变化。运行机制改革基本上是在承包养护的圈内进行，十几年没有明显的创新。

　　二是改革速度缓慢。其实，十几年前，当我们提出改革养护运行机制时，社会上许多单位和行业，还不知改革为何物，还常常把体制和机制混为一谈。然后，十几年过去了，各行各业发生了重大变化，但许多养护部门依然是几个人，几间房，年年月月在那里苦熬，与社会发展不相协调。

　　三是将改革简单理解为裁员。以为减了人就万事大吉，改革就成功了，恰恰把改革的目的搞反了，改革的目的是要让职工增加收入，提高生活水平。当我们听到某地职工下岗，几个月发不了工资时，心情是沉重的，有的职工一家几口全在公路上，有的还是几代人养路，在曾经的岁月为公路做出过贡献，而改革往往让这些职工丢掉了饭碗，这样的改革，实在值得认真思考。

　　四是只疏漏，不堵洞。人员急剧增加使养护工作背上了沉重包袱，养人不养路的现象客观存在。但是，许多单位，对人员的增加，没有办法从根本上控制，原因很简单，运行机制的改革，无论如何涉及不到体制，而人员剧增恰恰是管理体制不顺所长期积累为了减轻因人员增加而造成的负担，就只好发展三产，开办公司，分流人员。试想，什么样的公司能容纳不断增加的人员，需要开办多少经营项目，才能真正让流水般的人员都有饭吃。河南周口某县公路局，养护省道74公里，有职工280令人，还有退离休30人，按省局标准定员，超编170余人。据了解，周口地区的几个县级公路段，最多的超500令人，而仅仅养100来公里路。面对这样的局面，单纯依靠办三产，搞工程公司，很难摆脱困难，僧多粥少已成为困扰公路发展的最根本的问题之一。

　　五是一谈改革就是企业化、市场化，往往把公路的公益性、社会性推在了脑后，不能说走企业化、市场化的道路不对，而是想问，还有没有其他路可走，改革本身就是一种探索，既然是探索，就可能而且必然有多条道路可走。就不一定非要把公路的公益性抛弃。这一点，我们公路交通部门应该仔细琢磨，认真掂量，切不可把改革当成绳索把自己越勒越紧。

　　改革不是一种可以用量化的方法来计算的，更多地表现为一种正常的工作状态，长期坚持，公路才能发展。非要在规定的时间内减去多少人，开办多少三产，节约多少资金，都是不切实际的。而且运行机制的改革，必须与管理体制改革同步进行，缺一不可，只有两者同步进行，才能收到好的效果。

　　建设热背后的养护难

　　胡希捷副部长指出：一些地方对公路养护管理工作的重要性认识不够：特别是公路建设任务比较重的情况下，养护资金投入不足，养护管理工作中出现的问题得不到及时解决，导致路况水平逐年下降，有的地方甚至出现“高速公路通了，普通公路跨了”的现象。

　　重建轻养的问题由来己久，特别是八十年代后期，公路事业发展越来越快，重建轻养的问题就无法回避的存在着，1990年6月，交通部在大连召开公路管理工作会议，就要求“摆正建设、养护、管理”三者的关系，1995年，交通部在合肥召开公路工作会议，“建养并重”写进了二十四字公路养护管理方针，到目前为止的若千年里，上至交通部，下至公路段，各级各部门，无不把建养并重写进工作报告，写进各类总结，然而令人遗憾的是，建养不但没能并重，相反的，这种反差越来越大。

　　近年来，特别是加快公路建设步伐的几年，公路建设每年一个新台阶，投资几千个亿，到处都是工地。而建设热潮的背后，却是养护工作艰难维持，是大批的养路工人下岗，是养护部门迫于生计的奔走呼号。写在报告里、方针里的“建养并重”已成一纸空文。胡希捷副部长认为，造成重建轻养矛盾，关键是领导的认识问题，为什么领导热衷于搞建设，而自觉不自觉地忽视了养护呢?说来再简单不过，因为建设容易出政绩，容易造成声势。而养护则是日常的，养好了谁也不会认为新鲜，养不好马上就骂娘，而且养护是个周而复始的工作，很难引起注意，很难造成影响。因此，建设就自然是重头戏，养护就自然地退到了一边。

　　由于认识不到位，重视程度不够，又导致了一系列的连锁反映，几乎把养护工作推到了难以为继的境地，公路上大量的技术人员被抽去搞建设，大量的人才被送到工地上，有些养护单位，因为缺乏技术人员，连报表都无法及时报送，这是其一。第二是不同程度地占用挪用养护资金。

　　按交通部的有关规定，养路费的绝大部分要用于养护管理，而事实上很难保证。钱都掌握在决策者手中，决策者本身就热衷于建设，又那里顾得上养护呢?当然，说领导不重视养护也是不准确的，只是在建设和养护的天平上，大多数的领导更愿意搞建设。第三是每二次改革，对养护几乎都是—次削弱，减人，减机构，减投资。把本来属一家管的事，人为地分成几家管。人员由领导调入，钱由领导划走，权由领导分配，因此有人说，公路部门在接受任务时，是个蓄水池，在领导化解矛盾找平衡时，又是个出气筒。第四是投资增长幅度缓慢，职工住房难，子女上学难，职工收入低，养护作业方式多年没有变化，劳动强度大等始终得不到解决。第五是公路改造缓慢，超期服役的公路逐年增加，仅靠养护职工增加劳动强度来维持，实在太难。诸如此类，不胜枚举。申明一下，笔者并不反对加快建设，更不要求重养轻建，而只是希望有关部门真正把建养并重落到实处。因为140万公里的公路毕竟需要通过养护来保证畅通，不然，修再多的公路也是枉然。过去，就有过这方面的教训，一年修，二年坏，三年推倒再重来。

　　关于建养并重的话题，实在太长，说来往往容易让人不高兴。但笔者在此还想说一句。切不可“高速公路通了，普遍公路垮了”。中国毕竟还没有到天天走新路的时候，还没有到能够离开养护发展交通的地步。只要仔细想想这些，或许就有不少益处。

　　发展中遇到的新问题养护部门是交通系统较早形成的一个行业，半个世纪以来，公路养护经历了风风雨雨，除了体制上的几上几下，运行机制不断探索之外，用工制度，分配制度等也越来越显示出与市场经济不相适应的特征。传统的作业方式、管理模式积存下来的许多矛盾直接或间接地阻碍着养护生产力的发展。不得不引起人们的广泛关注。特别是近年来，随着市场经济的不断深入，社会的不断发展，科技水平的不断提高，路网水平的不断改善，养护部门运行机制和管理模式对内对外都有不同程度的滞后，有些问题还难以应对，更可惜的是，就目前的养护质量和干部队伍素质，还有相当一部分人还没有意识到解决新问题的紧迫性和重要性，等待观望的多，研究问题的少，依靠上级的多，主动想办法的少。

　　一、职工队伍整体素质不高，难以适应现代信息社会发展的要求。公路养护系统算来也是“老单位”，当年参加养路工作的同志大多数都是由农村招工来的，文化程度普遍不高，加之长期过太平日子，缺乏紧迫感，对知识的积累与更新没有引起真正的重视，就出现了对政策法规不能真正理解，对新的设备不能操作，对新的形势不能接受，靠苦干苦熬，死守着传统不放的现象，这应该是公路养护发展缓慢的关键因素，也是今后一个时期制约公路养护发展的关键因素。

　　二、走向市场与专业化养护的矛盾难以解决。我们的改革方向是走向市场化，企业化：实现招投标养护，并且要从内部扭投标逐步转向社会公开招投标，我门的养拒工作又必须坚持专业化养护。养护技术是连贯的，要有传承。那么，一旦公开招投标之后，怎样保持和提高养护的技术含量，怎样调解市场化与专业化的矛盾，恐怕也是养护部门必须面对的客观现实。如果处理不好，就很容易形成专业化的队伍没活可干，而非专业的队伍活干不完。这一点，不讲也明白，因为目前的招投标，人为因素还较多，还不可能达到完全意义上的公平公正公开。因此，必须认真研究，切实处理好市场化与专业化的关系。但是，就目前全国的养护形势看，这个问题还没有引起足够的重视。

　　三、社会保障体制不健全，一定程度制约了养护管理改革向更深层次推进。不要讲其他的，单就现有职工的养老生存问题，就是养护系统的沉重包袱，而且还卸不掉。当然从另一个角度看，千了几十年的老职工，没有可靠的生存保障，于情于理都说不过去。但是，负担过重，确实已经让养护系统举步维艰。

　　四、人员剧增得不到控制。人员剧增不是运行机制改革所能解决的问题，而我们目前的改革又仅限于运行机制改革，就很难控制人员。就在我们把减员增效口号喊得最响的近几年，恰恰是人员增长幅度最大、速度最快的几年。据统计，1980年全国养护职工为56．8万人，到1998年增加到88万人，净增31．2万人，增长率为55％，而同期公路里程增长为38％，显然已出现了人员增长远远快于公路里程的增长，而且近三年，人员增长更快。由于管理体制不顺，目前还没有行之有效的办法控制人员增长。

　　以上这些矛盾，如果继续下去，任何一个郡可能给养护工作造成无法弥补的损失，甚至动摇养护管理钓基础。因此，胡希捷副部长在全国公路养护管理工作会议上强调，要牢固树立四种观念，即树立“建设是发展，养护也是发展”的观念，树立以体制创新促养护管理发展的观念，树立“以人为本，以车为本”的观念，树立通过科技创新实现公路事业可持续发展的观念。应该说，树立这四种观念切中了问题的要害，也看到了养护工作存在的矛盾和问题，我们相信，只要坚持下去，公路养护是大有希望的。

　　交通部对“十五”公路养护工作提出了新的要求，制定了新的目标和工作方针。广大养护职工要积极行动起来，深刻领会交通部的精神，以“发展才是硬道理”的思想来支配自己的行动，着眼长远，着眼未来，一步一个脚印地把工作做好，这才是行业发展的出路，也才是公路人的出路。